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这既包括有权迫使人们服从的正式制度，也包括人们同意或认为符合自己利益的各种非正式制度安排。

在这种界定方式下，统治权仅仅是一个概念符号，并无特别之处。然而，由于统治权的流行，加上其在《临时约法》中首次与主权并列，因此引发了民初时期统治权与主权之争。

（见表1）表1近现代中国宪法文件（含草案）关于统治权的规定一览表（略）注：①以上条文参见缪全吉编著：《中国制宪史资料汇编》，国史馆1989年版和夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版。若以统治权形式出现时，则几乎被视为一种对象，如君主总揽统治权、本军政府之统治权、行使其统治权、统治权主体、中华民国之统治权、各地方行政区之统治权、中央统治权等。而之所以要将主权纳入《中华民国临时约法》，原因在于按照孙中山先生的说法，则是他本人的意思。其二，统率大权由宪法第11条规定，是指军事统帅事务的大权。{50}这种主流宪法学极力混淆主权和统治权之间的差异，并主张君主为统治权的主体。

从法律用语来看，统治权的使用方式并不规范。值得注意的是，与明治宪法对统治权的规定相比，这些集权型准宪法始终缺乏明治宪法第4条依本宪法规定实行之的规定。在行政过程完结后，利益主体或者公众还可以借助制度化的平台，如媒体、行政系统内部监督平台或者司法而对行政活动的质量包括形式合法性、民主性和理性提出挑战和质疑。

研究治理理论的权威人物斯托克对治理的内涵，提出五个极具冲击力的观点：(1)治理意味着公共生活的权威除了政府之外，还包括一系列社会公共机构和团体。22参见李巍：《如何认识欧盟的民主赤字问题?》，http：//WWW.europe.sdu.edu.cn/ouzhouzhongxin/php/article.php/31.23中国2001年加入WTO时的谈判活动一直处于保密状态，直到谈判结束，随着《中华人民共和国加入WTO议定书》的公布，人们才知道我国究竟作出了多少让步。因此，保障有效的参与式治理，必然呼唤一种承认参与者的利益主体与知识主体双重地位的行政体制结构。24参见[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1980年版，第46页。

(2)提升公众对公共生活的集体责任感。但是，如果公众能够以各种方式有效地组织起来，参与进程中地位的不平衡就可以得到相当程度的缓和。

权利主体行使权利的程序性规则是通过公众参与实现行政过程自我合法化的核心制度。近几年来中国价格听证会广受诟病的现实已清楚地表明了这一点。参与的程序不仅应当能够使参与者方便地获得必要的信息，而且应当保障各种利益代表的结构平衡，还应当保障各方利益代表进行平等的交流。31治理理论表明，在大众时代的政治生活中，社会对公共政治生活所提出的参与需求在质和量的方面都发生了历史性的变迁，已经由原来概念化的人民主权转向更具有厚度和复杂性的公民权利概念。

虽然在结果意义上，行政立法具有法律效力，但其效力只有在符合更高层级的宪法和法律时才能发生。正如当代著名行政法学者韦德所观察到的：有人曾说，直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。以公共性概念重构公共政治生活，应该说已经成为当今时代的一个需求。在西方这源于市民社会的发展，而在中国更多是因为自上而下的政府转变职能，逐步退出某些领域后的后果。

行政的民主正当性匮乏与行政对各种利益进行权衡选择的政治化过程相对照，使民主赤字问题更为突出。这就要求在公众参与的广度和所涉利益的大小之间进行恰当平衡。

这一方面表现为全球化在某种程度上削弱国家主权，使传统的以国家为基础的民主机制部分失效。行政过程的公众参与和协商不但具有工具意义上对行政民主性补强的功能，而且具有独立价值。

主要利益和一般利益的区分不是为了决定参与的资格，而是为了决定参与的强度。(二)参与式治理模式之基本理念参与式治理模式之理念的提出以两项重要社会政治理论为基础：一是协商民主理论，二是治理理论。如果缺乏这些程序机制，公众参与在很大程度上将被形式化，从而成为行政决定民主化的外衣。参与权的本质是话语表达、竞争和有效协商的能力。新公共管理强调引入市场机制，特别是在公共服务和产品的提供方面强调引入市场竞争机制。当代行政的民主正当性还面临全球化带来的挑战。

参与以获得信息为前提。在此背景下，我们可以发现导致当代行政民主赤字产生的主要原因有以下几个。

如果行政机关在政策或决定的形成过程中为所有可能受影响的利益主体提供了参与的机会，就可以通过这些参与者的协商而达成所有人都能接受的妥协。虽然宪法将行政机关的地位规定为民主代议机关的执行机关，但同时却赋予行政机关极为广泛的权力和职能。

一项公共政策将对诸多相关利益产生巨大影响。另一方面，它又确实承担着一定的公共性管理事务。

在这个意义上，事后监督其实可以被看作是参与过程的延续。35然而，需要特别强调的是，主要利益代表通过参与而形成的方案，需要接受一般利益代表和公众的评论。41行政过程的俘获就是这种情形的一个表现。31参见[英]戴维•郝尔德：《民主的模式》，燕继荣译，中央编译出版社1998年版，第427-473页。

⑤参见[德]埃贝哈德•施密特—阿曼斯等：《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2005年，第65-70页。26协商民主理论既强调个人拥有某些必须受到尊重的利益、知识和权利(自由主义)，同时也关注个人在公共生活中如何摆脱压制性力量的进步性解放(批判理论)，通过公众参与提升学习、认识和交流的能力，重视政治实践中不同利益的妥协和偏好转换。

将公众参与引入行政过程，为行政过程和结果输送民主正当化资源，只是对民主过程的模拟，并不意味着是严格意义上的民主决策程序。与经济全球化的快速发展相比，政治全球化远远滞后，因此经济的全球化和政治的国家主权原则之间存在不协调。

在传统理论中，行政被理解为对立法指令的执行。在笔者看来，这种复合的行政合法化模式，在面对当代行政民主赤字的现实时具有更强的解释能力。

当代行政管制领域尤其是贸易、投资领域的决策在不同程度上都受到多边和双边条约的限制。由于行政从单一的执行活动变成多目标、多中心的管理活动，行政活动本身也因而日益成为一项政治活动。①相应的，行政法分析框架和分析技术虽然关注的是行政活动的形式合法性，但在本质上却可归结到行政活动的正当性问题。主要利益者在参与过程中通常应有相对而言更强的参与。

39因此，充权所强调的不仅仅是公众在主体意义上的参与资格，而且还是在行动意义上的有效行动能力。目标导向的行政，意味着行政机关在目标界定、手段选择等方面都拥有自主进行权衡和选择的权力。

因此，我们的民主赤字问题可能比西方国家还要严重得多。国立学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及他们必不可少的同事———税收员，就是这些外在的、可见的变化。

针对公共服务的不同性质、特点采取不同的管理方法，而不是大包大揽，简言之，应该是授权而不是服务。事实上，这是一种比较脆弱的民主正当化机制。